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LAIPP

Laboratório de Avaliação & Inovação em Políticas Públicas

12 jan 2021

Redistribuir impostos aumenta o reflorestamento e a preservação ambiental?


Pesquisador responsável: Angelo Cruz do Nascimento Varella

Título do artigo: ENCOURAGING STATE GOVERNMENTS TO PROTECT AND RESTORE FORESTS USING ECOLOGICAL FISCAL TRANSFERS: INDIA’S TAX REVENUE DISTRIBUTION REFORM

Autores do artigo: Jonah Busch e Anit Mukherjee

Localização da intervenção: Índia

Tamanho da amostra:  Dados de cobertura florestal e transferências fiscais entre 2011 a 2015

Grande tema:  Meio Ambiente, Energia & Mudanças Climáticas

Tipo de Intervenção Preservação de florestas

Variável de Interesse principal: Área coberta por florestas

Método de avaliação: Outros

Problema de Política

A preservação do meio ambiente e dos ecossistemas originários é um relevante desafio global que enfrenta diversos e complexos obstáculos. Um dos principais entraves à conservação ambiental pauta-se no fato de que os ganhos comerciais, provenientes da exploração de recursos naturais, são locais e concentrados, em contraponto às perdas decorrentes dessas atividades, que são gerais e descentralizadas. Configura-se assim, um problema de incentivos econômicos.

Uma solução amplamente utilizada ao redor do mundo são os pagamentos condicionados às atividades de preservação e recuperação de ecossistemas ecológicos. Assim, as recompensas financeiras criam novos incentivos econômicos e reduzem ou mitigam as ações danosas ao meio ambiente, aliadas a outros mecanismos como fiscalização e penalidades aos descumprimentos de regras ambientais.

No caso de florestas, é possível destacar três tipos de pagamentos condicionados:

  1. Pagamento por Serviços Ambientais (PSA)
  2. Redução de emissões provenientes de desmatamento e degradação florestal, mais conservação dos estoques de carbono florestal, manejo sustentável de florestas e aumento dos estoques de carbono florestal (REDD+)
  3. Transferências Fiscais Ecológicas (TFE)

Contexto de Avaliação

As Transferências Fiscais Ecológicas possuem algumas vantagens em relação às demais opções de pagamentos condicionados à preservação ambiental. Em primeiro lugar, transferências fiscais são comuns e já operam em vários países e estados. As TFE são de fácil implementação e permitem a bonificação ou penalização de ações de conservação ambiental de modo descentralizado e capilarizado, fazendo com que as verbas de incentivo sejam aplicadas nas localidades economicamente afetadas pela escolha de preservação. Além, obviamente, de poder ser utilizada em conjunto com outras opções de pagamentos condicionais.

 Até 2014, países como Alemanha, Brasil, França, Polônia e Portugal já haviam implementado legislações de TFE para áreas de preservação ambiental. Também já existiam iniciativas de implementação na Índia, Indonésia e na União Europeia. Entretanto, foi a Índia o país pioneiro a criar um sistema de TFE destinado às florestas.

Detalhes da Política

Implementado pela 14ª Comissão Financeira, em 2014, o programa indiano de TFE utiliza a área coberta por florestas para determinar parte da taxa anual de redistribuição de impostos por parte do governo central aos 29 estados do país. O gráfico a seguir apresenta a evolução dos parâmetros que definem essa distribuição, até a implementação da regra de TFE por preservação florestal.

De acordo com a decisão da 14ª Comissão Financeira, entre os anos de 2015 a 2019, 7,5% do total de impostos a serem transferidos pelo governo central aos estados indianos (área em amarelo no gráfico) será atrelada à área total do território coberto por florestas. Dados do Governo Central da Índia estimam que o montante destinado a este propósito alcançará entre 6,9 a 12 bilhões de dólares anuais. De fato, de acordo com o Reserve Bank of India, em 2015, um total de 5,7 bilhões de dólares – o equivalente a 364 bilhões de rúpias – foram efetivamente transferidos proporcionalmente às respectivas coberturas florestais.

É válido ressaltar que essa quantia caracteriza a legislação indiana como a maior ferramenta de TFE do planeta. O objetivo geral do governo da Índia com a medida é aumentar a proporção de território coberto por florestas de 24%, observado em 2013, para 33% da área total do país.

Método de Avaliação

Os dados utilizados no presente estudo são provenientes de imagens de satélites que mensuram a proporção de áreas cobertas por florestas e dados oficiais do governo da Índia e de seu Ministério do Meio Ambiente, Florestas e Mudanças Climáticas. Cabe ressaltar que esse indicador não distingue plantações ou jardins de florestas, o que gera algumas críticas por parte dos especialistas. Entretanto, o governo indiano afirma que a medida é benéfica ao meio ambiente e que uma grande cobertura florestal provê imensos benefícios ecológicos.

No intuito de averiguar tais afirmações e verificar se a implementação dos incentivos fiscais à preservação efetivamente auxilia na diminuição do desmatamento florestal e no aumento das áreas cobertas por florestas, os pesquisadores utilizaram as bases de dados coletadas para comparar a evolução dessas variáveis ao longo do tempo. Destaca-se o fato de que trata-se de uma análise incipiente, que engloba apenas os dois primeiros anos de aplicação da lei. Os próprios autores salientam que é necessário mais tempo para comparar efeitos nas condições de reflorestamento e mudanças de comportamento de alcance nacional.    

Resultados

Após a introdução das TFE, a devastação de florestas densas ou moderadas foi reduzida em 51%, de 1.960 km2 entre 2011 e 2013 para 969 km2 entre 2013 e 2015. Entretanto, os autores destacam que esse resultado ainda não é suficiente para efetivar uma análise completa dos efeitos decorrentes da implementação da nova legislação ambiental, principalmente em função da ausência de evidências empíricas acerca das taxas de reflorestamento. Os autores afirmam que, em função do pouco tempo entre a criação da lei e a realização do estudo, esse resultado ainda não pode ser confirmado. No entanto, os indícios observados são animadores.

Lições de Política Pública

A análise dos resultados decorrentes da implementação de TFE para cobertura florestal, até o momento da realização deste estudo, não apresentou resultados robustos que indiquem melhorias nos respectivos indicadores estaduais. No entanto, os autores destacam que esta análise é preliminar e apresentam indícios animadores que apontam para um cenário otimista com relação aos objetivos propostos pela lei.

Em primeiro lugar, governos estaduais demonstraram interesse nos incentivos fiscais ao longo do período de análise, especialmente em função da possibilidade de revisão da legislação para períodos posteriores a 2019. Em segundo lugar, é natural que ajustes no planejamento de governos levem tempo para serem efetivamente postos em prática, principalmente em relação ao uso de terras. Em terceiro lugar, enquanto foi possível observar certo impacto geral na redução do desmatamento, indicadores de reflorestamento são demasiadamente porosos, em função da necessidade de crescimento das árvores para enquadramento nos devidos critérios.

As conclusões dos autores também levam em consideração aspectos potencialmente negativos. Em primeiro lugar, apesar de ser a maior TFE do planeta até então, a transferência anual representa apenas 1,8% das receitas totais dos estados e podem não ser suficientes para moldar preferências políticas. Em segundo lugar, os autores alertam para a necessidade de incrementar medidas punitivas para aqueles que retrocederem na preservação ambiental. Por fim, os pesquisadores argumentam que é necessário atentar para o fato de que a consideração de plantações como cobertura florestal pode gerar incentivos inadequados e fazer com que estados façam procedimentos de reflorestamento sem os devidos requisitos ecológicos, gerando uma externalidade negativa, como plantar árvores de cunho comercial, ao invés de praticar o reflorestamento recomendado por especialistas.

Apesar dos alertas, os autores indicam o potencial benéfico ambiental e social que a nova legislação possui e afirmam que novos estudos serão capazes de prover respostas fidedignas.

Referência

BUSCH, Jonah; MUKHERJEE, Anit. Encouraging State Governments to protect and restore forests using ecological fiscal transfers: India's tax revenue distribution reform. Conservation Letters, v. 11, n. 2, p. e12416, 2018.

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