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LAIPP

Laboratório de Avaliação & Inovação em Políticas Públicas

27 abr 2021

Os ganhos fiscais das parcerias público-privadas em minas gerais estão colaborando com o crescimento econômico?


Pesquisadora responsável: Eduarda Miller de Figueiredo

Título do artigo: A PARCERIA PÚBLICO PRIVADA – PPP: UMA FONTE ALTERNATIVA DO CRESCIMENTO ECONÔMICO NO ESTADO DE MINAS GERAIS?

Autores do artigo: Ricardo da Costa Nunes e Selene Peres Nunes

Localização da intervenção: Minas Gerais, Brasil

Tamanho da amostra: Dívida Pública 1996-2016

Grande tema: Finanças

Tipo de intervenção: Efeitos das Parcerias Público-Privadas

Variável de interesse principal: Dívida sobre o PIB

Método de avaliação: Outros

Problema de Política

As parcerias público-privadas (PPPs) possuem como objetivo excluir as restrições de financiamento público para a realização de obras de infraestrutura pelo setor privado, dessa forma, impulsionando o crescimento econômico (Pasin e Borges, 2003). Além disso, espera-se que essa parceria melhore a eficiência na gestão de empreendimentos públicos, como ocorreu em outros países, como Inglaterra, Irlanda, Portugal, Espanha e África do Sul. Essa forma contratual alternativa, que permite a parceria entre o setor público e o privado, onde o empreendimento continua público, sujeito à regulação estadual, mas os órgãos governamentais atuam para impedir o abuso do poder de monopólio dos empresários.

A Teoria da Escola da Escolha Pública argumenta que a despesa com pessoal crescente e o aumento da dívida pública dá-se por reivindicações corporativistas que são atendidas por políticos que desejam continuar na vida política. Ademais, também é diagnosticado de que quanto mais o Estado intervém na economia, permitindo o aumento de dívida pública, maior a necessidade de substituir atividade pública pela privada.

Assumindo a hipótese de que o crescimento a partir da adoção das PPPs depende de que a política econômica do ente federativo esteja orientada para o crescimento econômico, os autores analisam o papel que as PPPs podem ter no financiamento do crescimento econômico em Minas Gerais.

Contexto da Avaliação

Em 2015, Minas Gerais possuía a segunda maior receita estadual do país, segundo o Balanço do Setor Público Nacional (BSPN). Todavia, no período 2014-2016, as receitas correntes mantiveram-se praticamente constantes em termos nominais, ou seja, ao considerar a inflação, pode-se observar que houve uma queda real. Uma possível explicação para a redução de arrecadação de receita seria a troca de favores entre políticos e grupos de interesses, que visa a obtenção de apoio desses grupos para que os governantes sejam reeleitos (Silva, 2018).

O aumento da despesa com pessoal no período em análise também demonstra o quão grave se encontra o Estado. Mesmo que haja a defesa de inclusão de inativos e pensionistas no cálculo de defesa pessoal, deve-se reconhecer que a previdência é o principal problema das finanças públicas. Em Minas Gerais, o déficit atingiu R$ 14,8 bilhões em 2016 e a tendência é aumentar, visto que os ativos de hoje serão os inativos de amanhã, e os inativos de hoje serão os pensionistas de amanhã, demonstrando que a possibilidade de desequilíbrio no futuro que é o mais preocupante.

A situação fiscal de Minas Gerais é considerada muito frágil, onde mesmo que a economia retorne ao crescimento, a previdência, despesas com pessoal, descumprimento do limite da dívida e as obrigações financeiras elevadas são preocupantes. Dado a falta de recursos do Estado para financiar obras que influenciariam no crescimento econômico, buscou-se parcerias público-privadas para preencher essa lacuna e promover o crescimento econômico.

Detalhes da Política

Os autores afirmam que a origem da concessão remete à crise do Estado interventor. Ou seja, há uma elevada dívida pública que encarece o financiamento de novos investimentos, existe a exigência de equilíbrio das finanças públicas, a necessidade de superávit primário para o abatimento da dívida pública e os poucos recursos orçamentários, levando a vinculação da receita a despesas com educação, saúde e seguridade social. Isso faz com que a ineficiência governamental encontre na figura das PPPs uma via alternativa para o financiamento de infraestrutura necessária.

As PPPs estão menos sujeitas a controle e buscam a maximização de seus lucros, conforme a lógica privada. Dessa forma, as empresas contratadas são mais eficientes e mais produtivas, em comparação às públicas, conforme Friedman e Friedman (1977). Isso ocorre porque os dirigentes dos empreendimentos públicos muitas vezes operam por razões políticas, perseguindo objetivos próprios ou dos que os indicaram para tal cargo (Shapiro e Willig, 1990). Para combater esse tipo de comportamento, as normas que tratem das PPPs devem ser bem delineadas, proporcionando segurança ao empreendedor privado (Wald, 2005). Dessa forma, os editais devem contemplar situações econômicas variadas e controles de resultado adequados.

Dentro todos os fatores de natureza fiscal, a principal motivação para a adoção de PPPs é a expectativa de capacidade gerencial e financeira do setor privado que elevem a eficiência das atividades. Entretanto, é destacado que eventuais ganhos fiscais com as parcerias público-privadas podem desaparecer em caso de aumento nos gastos em outras áreas públicas. Portanto, o Estado deve possuir uma disciplina fiscal em toda a administração pública, zelando pela responsabilidade fiscal, além de possibilitar a transparência fidedigna e necessária dos dados das contas públicas, permitindo que a sociedade acompanhe a situação financeira e os gastos públicos.

No entanto, não haverá resultados satisfatórios do aumento de receita e de eficiência com as PPPs enquanto o Governo de MG continuar realizando déficits primários decorrentes de gasto com pessoal.

Método de Avaliação

A falta de recursos do Estado de Minas Gerais foi um elemento decisivo para a implementação das PPPs, no qual não foi buscado a melhor alocação de recursos e sim uma receita adicional para o financiamento das despesas públicas que cresciam ao longo do tempo.

Ante o exposto, os autores utilizam das pesquisas bibliográficas exploratórias para verificar se a despesa de pessoal comprometeu o crescimento da economia. Para isso, o artigo descreve o comportamento da dívida de MG no período de 1996-2016, com dados de dívida consolidada e receita com ICMS, serviço da dívida e despesa com pessoal, coletados do site do Tesouro Nacional e do IBGE.

Para a realização dos cálculos econométricos fora utilizado os estimadores de mínimos quadrados ordinários (MQO) que apresentaram resultados eficientes e confiáveis após a submissão de testes comprobatórios.

Resultados

Os resultados encontrados permitem afirmar que a despesa com pessoal explica a variável dependente, dívida sobre o PIB. Entretanto, o serviço da dívida não impactou a dívida, possibilitando afirmar que o pagamento de juros não foi responsável pelo incremento da dívida pública.

O aumento da dívida foi explicado pelos sucessivos aumentos da despesa com pessoal, no qual se inclui os desembolsos com ativos e inativos. Ou seja, encontrou-se uma relação de cerca de 30% entre o aumento das despesas com pessoal e o acréscimo da dívida pública do Estado de Minas Gerais.

Esses resultados vão de acordo com a Teoria da Escola das Escolhas Públicas, visto que, para os autores que desenvolveram a teoria, as reivindicações corporativistas e eleição de políticos que gastam andam juntas, com isso ocorre o aumento das despesas com pessoal e o crescimento da dívida.

A questão fiscal de MG não é fácil de ser solucionada, ante o exposto em relação à expansão de gastos na previdência, nas despesas com pessoal e nas obrigações financeiras. Ademais, o Estado também não segue uma rígida disciplina fiscal. Logo, evidencia-se que as despesas do Estado não são objetivadas para o crescimento econômico, mas apenas para realização de despesas de interesses de grupos de pressão.

Por fim, os autores constatam que a análise das contas do Estado de Minas Gerais demonstra que o crescimento da despesa com pessoal e da dívida pública retira o ganho fiscal das parcerias público-privadas e outras folgas fiscais. À vista disso, a implementação das PPPs, apenas de gerou caixa para que o Estado prossiga com a política de expansão de gastos.

Lições de Política Pública

As parcerias público-privadas têm o importante objetivo de contornar as restrições orçamentárias dos governos para poder investir na infraestrutura necessária para o crescimento econômico. Entretanto, não há resultados satisfatórios nessa forma contratual quando os governos seguem com o crescimento de despesas com pessoal.

Referência

DA COSTA NUNES, Ricardo; NUNES, Selene Peres Peres. A PARCERIA PÚBLICO PRIVADA–PPP: Uma fonte alternativa do crescimento econômico no estado de Minas Gerais?. Revista Estudos e Pesquisas em Administração, v. 4, n. 1, p. 70-92, 2020.

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